В системе градостроительного управления, действовавшей в советское время, отсутствовала одна из важнейших сторон института недвижимости – определение и закрепление прав собственников недвижимости в отношении ее использования и развития путем строительства и реконструкции. Эти недостатки призвана исправить система правового зонирования и ее центральное звено – нормативные правовые акты местного самоуправления – «Правила землепользования и застройки» (далее в тексте применяется более короткое определение – Правила).
Правила землепользования для всех
Сегодня законодательство обязывает органы местного самоуправления иметь утвержденные правила землепользования и застройки на каждое поселение. Без указания на градостроительные регламенты, которые содержатся в правилах землепользования и застройки, нельзя оформить правоустанавливающие документы на земельный участок, получить градостроительный план земельного участка, изменить вид хозяйственной деятельности, получить разрешение на строительство, оформить разрешение на ввод объекта в эксплуатации, а с 1 января 2013 года при отсутствии Правил муниципалитеты не смогут распоряжаться землей.
И работа по подготовке данных документов действительно активизировалась. Во многих городах и сельских поселениях Правила уже действуют, в других подготавливаются для принятия.
Обычная картина: на стене в кабинете главного архитектора района (города) висит «Карта градостроительного зонирования». Но возникает вопрос: эту карту еще кто-то видит, знает о ее существовании, использует в своих интересах? Вряд ли. А ведь этот документ по определению предназначен для всех. Это местный закон, его обязаны соблюдать все (включая частных лиц и администрации всех уровней: местного, регионального, федерального). Это правовые гарантии того, что сосед не навредит соседу, а качество городской среды не ухудшится. Это свобода выбора инвестора в установленных рамках, открытость власти перед жителями, доступная информация.
Организационный и технологический аспекты
Основываясь на опыте ООО НИЦ «Земля и Город» по подготовке Правил для муниципалитетов Нижегородской области и других регионов Российской Федерации, остановимся на самых важных моментах работы над Правилами.
Прежде всего организационный вопрос. Важно с самого начала вовлечь в работу как можно более широкий круг заинтересованных лиц местного сообщества. Это должны быть не только сотрудники местной администрации-заказчика Правил, но и представители бизнеса, общественных организаций, представители территориального самоуправления жителей, депутаты, потенциальные инвесторы и владельцы земельных участков. Успех подготовки и применения Правил состоит в том, чтобы учесть интересы разных групп населения, заранее исключить конфликты между теми, кто собирается что-то делать и теми, кто в этом месте уже живет и работает, способствовать деятельности органов местного самоуправления в эффективной реализации планов муниципального развития, упорядочению процедур. Перед тем, как приступить к проектированию, наши специалисты проводят организационное собрание. На нем разъясняются принципы правового зонирования и назначения Правил, проводится своего рода тренинг со специалистами администрации, органа архитектуры и градостроительства по вопросам подготовки и использования карты градостроительного зонирования.
Второй момент – технологический. Разработка, согласование и принятие Правил – сложный и длительный процесс. В разных случаях технология подготовки Правил может отличаться. Это зависит от того, есть ли на территорию поселения генеральный план, насколько он актуален, отвечает ли современной стратегии развития поселения. Однако следование генеральному плану не может быть полным и безусловным. Генеральный план – это документ, который определяет перспективное состояние поселения как минимум на 20 лет вперед. Правила регламентируют и регулируют текущие, сегодняшние права собственников и местного сообщества. Поэтому планировочные решения в Правилах не могут и не должны копировать перспективные и необоснованные ресурсами решения генерального плана. В связи с этим, решения генерального плана не могут быть механически, целиком перенесены в Правила, как делают некоторые организации, разрабатывающие Правила.
В основе – самая актуальная информация
Началу работы над Правилами, как правило, предшествует составление карты современного землепользования, в процессе которого проводится анализ существующего (фактического) землепользования. Это достаточно сложный процесс, так как в ряде случаев имеет место отсутствие точной информации. Например, участок зарегистрирован, но его актуальное использование неизвестно. Здесь мы используем любую имеющуюся информацию: кадастровые карты, топопланы, космические снимки, визуальный анализ, информацию жителей и специалистов администрации.
Что отличает Правила от традиционных нормативных актов и градостроительной документации, например, генерального плана? В первом случае, «правовую нагрузку» несет только текст, тогда как в Правилах карта имеет точно такой же нормативно-правовой статус. В градостроительной документации нет правовых регламентов и процедур, адресованных каждому гражданину и административному органу. В правилах есть градостроительные регламенты, представляющие набор видов разрешенного использования земельных участков и определяющие правовой режим их использования.
Разработка, установление и согласование градостроительных регламентов является одной из самых важных процедур при введении правового зонирования. Однако задача Правил – не только установить регламенты для собственников земельных участков. На территориях поселений имеются такие земельные участки, которые имеют особый статус территорий общего пользования – парки, скверы, бульвары, набережные, площади, улицы. Такие территории специально выделяются на карте. Для них применяется иной способ регулирования – способ целевого указания на единственно возможное использование без права выбора. Эти территории не подлежат приватизации и используются только для целей, для которых они предназначены.
Оформление Правил
Правила землепользования и застройки, включая карты, – открытый документ, который размещается в сети Интернет, печатается в газетах, издается в виде брошюры и распространяется среди населения. Кроме того, Правила должны быть официально зарегистрированы в отделе (управлении) юстиции. Поэтому формат выполнения данного документа должен отвечать этим требованиям. Графическая и текстовая части оформляются с соблюдением строгих регламентов подготовки проекта нормативного правового акта. Карты выполняются в виде цифровой векторной подосновы, что позволяет сотрудникам ОМС без привлечения сторонних разработчиков оперативно вносить соответствующие правки в процессе реализации (конечно, при соблюдении процедур, предусмотренных законодательством), тиражировать как полностью весь материал, так и его фрагменты.
Третий шаг – проведение публичных слушаний по проекту первой редакции Правил. Это очень ответственный этап в подготовке нормативного правового акта. Наши разработчики всегда участвуют в этом процессе. По результатам публичных слушаний подготавливается таблица, в которой даются обстоятельные ответы и комментарии по всем вопросам и предложениям, вносятся изменения и дополнения в проект Правил. Обычно мы сопровождаем проект до его утверждения представительным органом власти. Да и после введения Правил мы всегда готовы обеспечить необходимые консультации по вопросам их применения.
Марианна Эдуардовна Клюйкова, главный архитектор ООО НИЦ «Земля и город»
Вопросам разработки и применения градостроительной документации посвящены статьи:
«
Эффективный способ повышения инвестиционной привлекательности территории
»,
«
Стратегический документ развития города (генеральный план)
»
